C’est le seul organe constitutionnel en Allemagne qui ne siège pas à Berlin. Parangon d’indépendance, la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe a aujourd’hui fêté solennellement son soixantième anniversaire. Le président fédéral, Christian Wulff, et la chancelière Angela Merkel ont loué son apport fondamental à la démocratie allemande depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Devant un millier d’invités venus d’Allemagne et de l’étranger, ils l’ont également décrite comme un modèle pour l’Europe.

La Cour est née deux ans après la fondation de la République fédérale. Elle fut inaugurée par le premier président et le premier chancelier du jeune État ouest-allemand, Theodor Heuss et Konrad Adenauer, le 28 septembre 1951. Mais elle doit directement son existence à l’expérience de la dictature. Elle fut, en effet, créée en réaction au Troisième Reich pour empêcher toute nouvelle usurpation du pouvoir politique en Allemagne.

Pilier de la démocratie allemande après-guerre

De fait, au fil des décennies, la Cour constitutionnelle fédérale s’est révélée être l’un des piliers les plus solides de la démocratie allemande. Elle dut, pour ce faire, commencer par gagner son indépendance vis-à-vis du monde politique. Car à l’origine, elle dépendait administrativement du ministère fédéral de la Justice, tout comme la Cour fédérale de justice. Ses juges rédigèrent alors un mémorandum, dans lequel ils justifiaient l’indépendance de la Cour en tant qu’organe constitutionnel. Le gouvernement d’Adenauer céda.

La Cour devint alors « une colonne vertébrale fiable pour la jeune démocratie », selon les termes employés par Angela Merkel. « Karlsruhe » incarne le renoncement au désir de toute-puissance et une forme d’humilité politique, a dit la chancelière. Et c’est aussi la raison pour laquelle les citoyens comme les responsables politiques la tiennent en haute estime : elle représente à leurs yeux une garantie d’objectivité.

Garante des droits fondamentaux de chaque citoyen

Cependant, si la Cour constitutionnelle fédérale jouit d’une telle popularité en Allemagne, c’est parce qu’elle est aussi un « tribunal des droits fondamentaux », a rappelé le président Wulff. Selon la Loi fondamentale tout citoyen qui s’estime lésé dans l’un de ses droits fondamentaux peut la saisir. Or, ses arrêts sont inattaquables, et tous les organes constitutionnels y sont tenus. La plainte d’un citoyen peut ainsi aboutir à protéger les droits de tous les citoyens, voire à en créer de nouveaux. Il y a quelques mois, les juges de Karlsruhe ont ainsi consacré le droit fondamental à un revenu d’existence minimum décent.

Le travail de la Cour constitutionnelle fédérale garantit également une véritable séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. En tant que gardienne de la Constitution, la Cour est, en effet, chargée du contrôle des lois : elle peut être saisie par les organes de l’État pour vérifier la constitutionnalité de telle ou telle législation. En soixante ans, elle a ainsi déclaré 450 textes législatifs partiellement ou totalement inconstitutionnels. Elle est le seul tribunal en Allemagne à pouvoir annuler des lois fédérales au motif qu’elles sont contraires à la Loi fondamentale. Elle est, en outre, compétente pour arbitrer entre les différents organes constitutionnels.

En soixante ans, la Cour constitutionnelle a ainsi pris 186 000 arrêts, et exercé un véritable pouvoir. Elle a activement contribué à l’évolution du droit et marqué de son empreinte la culture politique allemande. Elle a ainsi, par exemple, renforcé les droits de l’opposition au Bundestag, préservé la liberté de l’audiovisuel en empêchant la création d’une télévision « d’État » au début des années 1960 ou encore permis les interventions de la Bundeswehr à l’étranger sous réserve de l’approbation du Bundestag.

Ses arrêts ont également accompagné l’évolution de la société. Elle a tranché des débats aussi vifs que la présence de crucifix à l’école, le droit d’asile ou encore la protection des libertés individuelles après les attentats du 11 septembre 2001. Enfin, elle a pris conscience très tôt des enjeux liés au progrès de la technologie. Saisie par de nombreux citoyens à propos de la protection de la vie privée lors d’un recensement au début des années 1980, elle a rendu un arrêt qui a fait date, marquant le début de la réflexion sur la protection des données personnelles.

Agrandir l'image (© dpa / pa) Ce succès a toutefois son revers. Le nombre de recours est allé croissant, atteignant près de 6 500 en 2010 (dont 6 251 recours constitutionnels). Les juges s’en plaignent, à commencer par le premier d’entre eux : le président de la Cour, Andreas Voßkuhle, réclame haut et fort des solutions pour permettre à la Cour de travailler efficacement.

En outre, cet engorgement a obligé l’institution, au fil des décennies, à filtrer de plus en plus les plaintes qu’elle reçoit, dont une grande majorité porte sur des litiges mineurs et irrecevables. Ainsi, seuls 2,4 % des recours déposés trouvent finalement une issue positive. De fait, « l’accès illimité à la Cour » pour tous les citoyens est « depuis longtemps un mythe », analyse Wolfgang Janisch dans le journal Sueddeutsche Zeitung.

L’Europe pour horizon

La Cour est, enfin, confrontée à un autre défi de taille : le processus d’intégration européenne. Elle a, d’ores et déjà, été saisie plusieurs fois de plaintes touchant directement à celui-ci : elle a statué sur le traité de Maastricht en 1993, le traité de Lisbonne en 2009 et, tout récemment, sur le plan de sauvetage de l’euro. En 1993, elle a ainsi estimé que « les progrès de l’intégration européenne » devaient aller de pair avec « des progrès de la démocratisation ». En 2009 et en 2011, elle a validé les nouvelles étapes du processus d’intégration, mais en réclamant un droit de regard renforcé pour le parlement allemand.

Ainsi, l’Europe est aujourd’hui l’horizon de la Cour constitutionnelle fédérale. D’une part, le tribunal de Karlsruhe s’est imposé comme un modèle qui rayonne « bien au-delà des frontières allemandes », comme l’a rappelé le président, Christian Wulff. De l’autre, il se trouve devant une problématique nouvelle, celle d’inscrire son action dans le cadre d’une Europe toujours plus intégrée. Conscient de cet enjeu, son président, Andreas Voßkuhle, plaide pour que l’émergence d’un droit constitutionnel à l’échelle européenne soit confiée à une fédération des tribunaux, associant la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour européenne des droits de l’homme et les tribunaux constitutionnels nationaux. Cela permettrait de tenir compte des différentes cultures juridiques qui se côtoient en Europe, argue-t-il.

AL