Comment financer les retraites, à l’heure où la population vieillit, sans alourdir excessivement le coût du travail ? Telle est l’équation qu’ont eue à résoudre les gouvernements qui se sont succédés en Allemagne depuis une vingtaine d’années. Des réformes d’envergure ont été menées en 1992, 2001, 2004 et 2007 pour garantir la pérennité du système de retraites créé en 1889 et refondé en 1957 sous Konrad Adenauer.

Financer les retraites sans alourdir le coût du travail

Selon le dernier rapport sur les retraites du gouvernement (2011), ces réformes devraient remplir leurs deux principaux objectifs. Il s’agit, d’une part, de garantir à tous les Allemands une retraite au moins équivalente, avant impôts, à 46 % de leur ancien salaire brut et, de l’autre, de maintenir le taux de cotisation à l’assurance vieillesse sous la barre des 20 % (22 % à partir de 2020). Préoccupation constante de tous les gouvernements allemands depuis dix ans, ce taux a diminué de 19,9 % à 19,6 % au 1er janvier 2012. Sa modération est un critère important pour limiter l’augmentation du coût du travail, déjà très élevé en Allemagne.

Pour parvenir à ce résultat, les réformes engagées ces dix dernières années ont joué sur plusieurs paramètres : limitation du montant des retraites, accroissement des subventions de l’État, forte réduction des préretraites, alignement du régime des fonctionnaires sur le secteur privé, relèvements successifs de l’âge légal de départ à la retraite. En complément, différentes mesures ont été prises pour réduire le chômage, favoriser le travail des femmes en leur permettant de mieux le concilier avec l’éducation de leurs enfants, ou encore faciliter l’immigration d’étrangers très qualifiés.

Dans un système encore majoritairement fondé sur la retraite par répartition, dans lequel les générations actuelles d’actifs financent les pensions des retraités d’aujourd’hui, l’un des principaux enjeux consiste, en effet, à limiter la dégradation du rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités. L’allongement de l’espérance de vie, d’une part, et la faiblesse de la natalité, d’autre part, ont considérablement réduit la proportion d’actifs par rapport au nombre de retraités : elle est passée de 8 à 2,4 actifs pour un retraité entre 1957 et le milieu des années 2000. Ce phénomène aurait conduit, sans réforme, à une baisse drastique du montant des pensions.

Montant des retraites

Pour y remédier, plusieurs réformes ont limité l’augmentation du montant des retraites. En 2001, il a ainsi été décidé de réduire progressivement de 70 % à 67 % (pour une retraite à taux plein) le taux de remplacement, c’est-à-dire le pourcentage de l’ancien revenu perçu une fois à la retraite. En pratique, le montant des retraites a eu tendance à stagner, ou à n’augmenter que très légèrement ces dix dernières années, à l’instar des salaires. Une seconde étape a été franchie en 2004 avec l’introduction d’un « facteur de durabilité » dans le calcul du montant des retraites. Le principe de ce dernier est simple : plus le rapport retraités/ cotisants se dégrade, plus la hausse des retraites est faible.

Âge de départ

Une deuxième stratégie, complémentaire, a consisté à relever progressivement l’âge du départ à la retraite. Les Allemands quittent aujourd’hui la vie professionnelle à 61,6 ans en moyenne (contre 64,7 ans au début des années 1960 et 60,2 ans au début des années 2000). Cet âge a augmenté au court des dernières années, notamment grâce à une politique de forte réduction des pré-retraites et au rélèvement de l’âge légal de départ. Ce dernier a été fixé à 65 ans par la réforme de 1992, et à 67 ans par celle de 2007. En pratique, il n’augmentera toutefois que très progressivement de 65 à 67 ans entre 2012 et 2029.

Répartition vs. capitalisation

Les réformes des retraites en Allemagne ont, enfin, suivi un troisième axe au cours des dernières années : l’introduction d’une dose de « capitalisation » dans le système de retraite par répartition. C’est la fameuse « retraite Riester » (du nom du ministre du Travail de l’époque) créée par la loi de 2001 sur les retraites. Au pilier de la retraite obligatoire, la réforme a ajouté le pilier complémentaire de la retraite privée et développé celui de la retraite financée par l’entreprise. Le système fonctionne sur la base du libre choix, grâce à des incitations fiscales : Pour bénéficier des primes de l’État, le salarié doit aujourd’hui consacrer 4 % de ses revenus bruts à une assurance retraite privée sous forme d’assurance retraite, de plans d’épargne en fonds ou bancaires.

Bilan

Au total, les réformes des retraites ont imposé des sacrifices aux Allemands : modération, voire baisse du montant des pensions, allongement de la vie active, etc. L’ambition initiale de Konrad Adenauer de maintenir le niveau de vie une fois à la retraite a ainsi été abandonné depuis longtemps. L’objectif est désormais d’éviter les situations de pauvreté au crépuscule de la vie, qui étaient encore trop fréquentes il y a dix ans. Depuis la réforme de 2001, un minimum retraite a d’ailleurs été créé à cet effet.

Ce nouvel objectif sera-t-il atteint ? Les réformes visent à ce qu’il le soit. Le pilotage de la politique des retraites et la permanence du débat public aussi. L’évolution dépendra néanmoins d’un ensemble de facteurs, tels que l’évolution du chômage, de l’emploi précaire, du taux d’activité des seniors, de celui des femmes ou encore de la natalité.

AL